后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式

PPP是地方政府除一般債和專項(xiàng)債以外的唯一一個(gè)擁有著諸多部門規(guī)章約束著的政府合規(guī)舉債模式，具備一定的系統(tǒng)性法律合規(guī)體系，PPP也是國(guó)際上公認(rèn)的公私合營(yíng)最為有效的途徑之一。自2014年P(guān)PP元年以來，PPP模式對(duì)于國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和提質(zhì)升級(jí)做出了巨大貢獻(xiàn)。PPP模式在國(guó)內(nèi)又分為狹義和廣義，廣義PPP主要參照國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文，一切符合財(cái)經(jīng)法規(guī)要求的政企合作模式都可以稱作PPP；狹義PPP源于財(cái)金〔2014〕76號(hào)文，是財(cái)政部通過項(xiàng)目庫(kù)和兩評(píng)一案等監(jiān)管審批手段加以約束的政企合作項(xiàng)目范疇，現(xiàn)階段，狹義PPP模式陷入了推遲、暫?；驎壕彽木置?，筆者認(rèn)為，國(guó)家的主基調(diào)是回歸政企合作的核心本質(zhì)和內(nèi)在邏輯，按照項(xiàng)目屬性和資金平衡邏輯，適宜以何種模式實(shí)施就采用何種模式，避免通過狹義PPP的外衣去掩蓋項(xiàng)目本身或地方財(cái)力收不抵支的事實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目推進(jìn)切勿脫實(shí)向虛，避免結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

PPP雖然按下了暫停鍵，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不能暫停，中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程不能停緩，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建不能停滯,基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈、鍛鏈以及補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、織網(wǎng)補(bǔ)網(wǎng)等帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性建設(shè)不容暫緩。筆者認(rèn)為，后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)、片區(qū)開發(fā)、XOD、資源補(bǔ)償、投融資+EPC、土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)等，具體大抵如下：

一、特許經(jīng)營(yíng)模式

政策依據(jù)

按照國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。即在廣義PPP范疇里包含了特許經(jīng)營(yíng)模式，而且是與財(cái)政部狹義PPP相并行和獨(dú)立的。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定“可以不進(jìn)行招標(biāo)”情形的第（三）項(xiàng)“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。行政法規(guī)層面，針對(duì)兩標(biāo)并一標(biāo)的描述也僅僅是針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)，而非狹義PPP，狹義PPP的兩標(biāo)并一標(biāo)也僅僅是在財(cái)金[2016]90號(hào)文這樣一個(gè)部門通知里有所提及，最終的落腳點(diǎn)還是要符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的范圍。因此，從兩標(biāo)并一標(biāo)的角度，特許經(jīng)營(yíng)是在政府行政法規(guī)中提及的模式，而狹義PPP并沒有在行政法規(guī)中體現(xiàn)。

交易邏輯

故此，特許經(jīng)營(yíng)是寫進(jìn)行政法規(guī)的，也是與PPP平行的一種政企模式，特許經(jīng)營(yíng)的主要交易邏輯：

政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》相關(guān)要求，采用“特許經(jīng)營(yíng)”模式通過公開招標(biāo)方式確定社會(huì)資本方，社會(huì)資本中標(biāo)后，自行或組建項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人，與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交等工作。項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目用戶付費(fèi)、配套設(shè)施經(jīng)營(yíng)性收入、政府可行性缺口補(bǔ)貼等收回投資并獲得合理回報(bào)。

特許經(jīng)營(yíng)模式可以采取的具體模式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；即BOT、ROT、TOT。

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；即BOOT、ROOT。

（三）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)；即BTO、RTO。

特許經(jīng)營(yíng)與狹義PPP的本質(zhì)區(qū)別是特許經(jīng)營(yíng)中政府和企業(yè)是垂直關(guān)系，一般需要企業(yè)自行成立項(xiàng)目公司；而狹義PPP模式中更強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)共享利益、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一般需要政府授權(quán)地方國(guó)企作為出資代表與社會(huì)共同組建項(xiàng)目公司。

實(shí)施流程

1. 編制項(xiàng)目實(shí)施方案

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。項(xiàng)目提出部門應(yīng)當(dāng)保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的完整性和連續(xù)性。

2. 委托進(jìn)行項(xiàng)目可行性評(píng)估

項(xiàng)目提出部門可以委托第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。

3. 對(duì)實(shí)施方案審查

項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。

4. 政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

5. 社會(huì)資本選定

實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

二、片區(qū)開發(fā)

政策依據(jù)

在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號(hào))中,對(duì)廣義的政府與社會(huì)資本合作提出的核心描述：通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)）中，對(duì)開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新等方面提出要求，比如完善開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算管理和獨(dú)立核算機(jī)制，支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關(guān)政策。

交易邏輯

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目投資內(nèi)容往往包含土地一級(jí)整理、公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、安置房、有一定收入的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、市場(chǎng)化的房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和孵化、城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)等。收入來源主要為區(qū)域的土地出讓凈收益、增量財(cái)稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費(fèi)）以及運(yùn)營(yíng)租賃收益、房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)收益等。

地方政府和地方平臺(tái)為了推動(dòng)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)展，同時(shí)規(guī)避地方政府隱性債務(wù)，往往容易依賴房地產(chǎn)二級(jí)開發(fā)。土地的二級(jí)開發(fā)收益是否能夠真的按照預(yù)期實(shí)現(xiàn)將會(huì)成為決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體量和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的。一些地方實(shí)力較強(qiáng)的平臺(tái)公司在綜合開發(fā)項(xiàng)目中充當(dāng)著“實(shí)施主體”或“操盤手”的角色，土地由其獲取，開發(fā)收益由其獲得，進(jìn)而反哺到?jīng)]有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，過程中可能需要其他社會(huì)資本給予一定的階段性的權(quán)益性或債務(wù)性資金支持，土地開發(fā)的節(jié)奏也整體上與項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)程相匹配。

片區(qū)開發(fā)要順著城市的脈絡(luò)和底蘊(yùn)，尊重地方人文、環(huán)境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面，做大國(guó)民經(jīng)濟(jì)體量，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)實(shí)業(yè)的良性發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)人口、資本、資源的優(yōu)化配置，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的兩條增長(zhǎng)曲線的耦合。只有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體量和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力才是片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目能夠高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展的源動(dòng)力。

按照政府財(cái)政預(yù)算管理、地方政府融資舉債管理、PPP、專項(xiàng)債等法律法規(guī)以及相關(guān)政策文件的規(guī)定和要求，目前片區(qū)開發(fā)的投融資模式主要包括政府授權(quán)的ABO、特許經(jīng)營(yíng)、投資人+EPC模式、以及根據(jù)財(cái)政能力和各種政策資金對(duì)于具體子項(xiàng)目的政策組合運(yùn)用。目前行業(yè)內(nèi)比較常見的運(yùn)作模式與交易結(jié)構(gòu)為：ABO模式與投資人+EPC的合并使用，即政府授權(quán)平臺(tái)公司發(fā)起片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，平臺(tái)公司依法依規(guī)公開選擇投資人成立合資項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目的競(jìng)價(jià)標(biāo)的根據(jù)具體項(xiàng)目特征及與潛在社會(huì)投資人的談判磋商，一般有投資回報(bào)率、勘察設(shè)計(jì)及施工的下浮率、融資成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)等。區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目的典型交易結(jié)構(gòu)如下：

片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中主動(dòng)調(diào)控、優(yōu)化城市空間布局與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的綜合發(fā)展方式。為實(shí)現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目需從目標(biāo)和需求分析、評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件等資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)、內(nèi)外部市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈等要素集聚等方面，科學(xué)合理選擇發(fā)展方式和路徑。從總體規(guī)劃-項(xiàng)目建議書-可研開始，到財(cái)政能力、政策與合規(guī)模式，再到資金平衡分析、投融資方法等，一路分解細(xì)化，形成實(shí)施方案與合同體系。運(yùn)用目標(biāo)導(dǎo)向、系統(tǒng)化思維、全過程管理工具與信息化大數(shù)據(jù)系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)施。策劃過程就像對(duì)多變量方程組或者運(yùn)籌學(xué)領(lǐng)域的非線性規(guī)劃模型求解，每個(gè)未知變量自成體系又互相影響、循環(huán)嵌套。

影響片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的主要變量（主要影響因素）如下：

第一：決策機(jī)制和客觀條件。其中包括政府和社會(huì)資本的決策流程與機(jī)制，合作區(qū)域內(nèi)的存量資源、政策等方面的優(yōu)勢(shì)，合作區(qū)域內(nèi)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然等客觀環(huán)境和條件等。

第二：合作模式與實(shí)施路徑。其中包括適合項(xiàng)目實(shí)施的交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和競(jìng)價(jià)標(biāo)的，資金支出與收入的合規(guī)路徑，融資的可行性，科學(xué)的合同體系等。

第三：規(guī)劃定位與產(chǎn)業(yè)定位。其中包括政府規(guī)劃的科學(xué)性與適用性，產(chǎn)業(yè)布局與規(guī)劃的銜接，產(chǎn)業(yè)布局與功能業(yè)態(tài)的合理性，未來功能定位與現(xiàn)狀的關(guān)系等。

第四：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與城市運(yùn)營(yíng)。其中包括產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入思路與招商引資策略的搭建，區(qū)域內(nèi)增量財(cái)稅收入實(shí)現(xiàn)的可靠性，城市運(yùn)營(yíng)以及基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)策略等。

第五：資金平衡與土地價(jià)值。其中包括建設(shè)開發(fā)時(shí)序和土地出讓時(shí)序的安排，土地價(jià)值及未來走勢(shì)的評(píng)估，收入實(shí)現(xiàn)的預(yù)期，收入實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，違約罰則機(jī)制，績(jī)效考核機(jī)制等。

每一個(gè)變量的變化范圍都由若干個(gè)子變量共同影響而生成，所有的變量共同作用影響區(qū)域綜合開發(fā)項(xiàng)目的策劃過程和實(shí)施過程，變量變化和設(shè)置的過程就是項(xiàng)目基礎(chǔ)條件變化的過程，最終通過不同變量的優(yōu)化組合，共同作用，達(dá)成最終的相對(duì)理想的項(xiàng)目合作機(jī)制和實(shí)施方法與路徑。

主要風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避措施

1、雙方權(quán)責(zé)利約束

風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目涉及工作內(nèi)容繁雜、手續(xù)繁瑣，需要在運(yùn)作階段做好權(quán)責(zé)利約束，避免合作各方產(chǎn)生分歧和矛盾，影響項(xiàng)目推進(jìn)。

規(guī)避措施：在項(xiàng)目的前期策劃準(zhǔn)備階段以及招標(biāo)選擇社會(huì)資本之前，需要明確雙方權(quán)利義務(wù)邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)、項(xiàng)目公司組建、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、涉及的土地、稅收、績(jī)效考核等各主要邊界條件。一般來說，政府方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目前期策劃、投資項(xiàng)目的審批管理、編制規(guī)劃可研、土地報(bào)批、土地征拆及出讓管理、地方各部門審批和群眾關(guān)系協(xié)調(diào)、保障建設(shè)施工條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商引資等；社會(huì)投資方主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、配合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等。

2、項(xiàng)目征地拆遷

風(fēng)險(xiǎn)描述：征地拆遷的主要工作包括征拆計(jì)劃、征拆前入戶調(diào)查、征拆費(fèi)用預(yù)估、征拆進(jìn)度推進(jìn)等工作，主導(dǎo)權(quán)在政府方，征拆工作不力將直接導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后，發(fā)生額外資金成本，影響項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)。大部分情況下，除三舊改造以及規(guī)劃范圍內(nèi)的集體用地可以由非土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)實(shí)施征地拆遷外，其他待拆遷土地的征地拆遷主體必須是地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，不得由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，社會(huì)資本可以支付征地拆遷費(fèi)用，但是實(shí)施主體不能是社會(huì)資本。

規(guī)避措施：要在前期談判和合同條款中明確征地拆遷費(fèi)用由政府包干使用，超出部分非社會(huì)資本責(zé)任范疇。社會(huì)資本在拆遷過程中要協(xié)助政府盡快拆遷進(jìn)度，形成地塊要盡快具備可出讓條件。

3、項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資涉嫌固化政府出資責(zé)任，以及涉嫌以財(cái)政資金作為企業(yè)貸款的還款來源，一般銀行貸款的可融性較差，項(xiàng)目融資方案較難落地。

規(guī)避措施：在合規(guī)范疇內(nèi)，征地拆遷費(fèi)用只能由社會(huì)資本資金解決，無法以項(xiàng)目公司名義融資；基礎(chǔ)設(shè)施和公益性設(shè)施投資可以通過自有資金、保理、基金、信用貸等多種融資渠道統(tǒng)籌解決；建議加強(qiáng)與財(cái)務(wù)投資人、金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接溝通，提前引入各類金融資源和潛在合作方共同對(duì)接政府和相關(guān)主體，共同研究推進(jìn)項(xiàng)目，提前做好項(xiàng)目的可融資性測(cè)試。需要注意，如果要提高項(xiàng)目的可融性，可以在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中包裝若干個(gè)可以獲得銀行貸款的子項(xiàng)目，比如安置房、城市更新一二級(jí)聯(lián)動(dòng)、有一定經(jīng)營(yíng)收入的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等。

4、項(xiàng)目資金平衡風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)描述：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目存在政府財(cái)稅收入不能按預(yù)期實(shí)現(xiàn)或者合作開發(fā)范圍內(nèi)土地出讓收入不足以平衡項(xiàng)目開發(fā)運(yùn)營(yíng)成本的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目整體收支及社會(huì)投資人資金無法平衡的風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)避措施：一是要建立開發(fā)時(shí)序的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)實(shí)際進(jìn)展情況及時(shí)調(diào)整投資計(jì)劃，與政府和平臺(tái)公司協(xié)商設(shè)立“止損”機(jī)制，項(xiàng)目開發(fā)的時(shí)序可以從項(xiàng)目投資階段、平臺(tái)公司付費(fèi)的支付時(shí)間即項(xiàng)目公司取得收入時(shí)序階段統(tǒng)籌分析，要綜合考慮投資邊界條件、土地開發(fā)的外部約束條件、土地出讓前提、基建工程工期匹配的土地增值招拍掛時(shí)機(jī)、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)作等相關(guān)維度的邊界條件。

二是要根據(jù)當(dāng)前地方房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境，引入外部專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，合理預(yù)測(cè)項(xiàng)目合作期內(nèi)土地價(jià)格區(qū)間，依據(jù)地方土地出讓金計(jì)提政策，估算可用于本項(xiàng)目的土地出讓金金額。片區(qū)內(nèi)待出讓土地需要納入土地儲(chǔ)備三年計(jì)劃，并逐年納入土地出讓年度計(jì)劃，確保建設(shè)用地指標(biāo)能夠滿足建設(shè)需求，要充分考慮集中供地對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流的影響。需要政府承諾在土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完備條件下，依約按期出讓土地。需要重點(diǎn)關(guān)注，按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。在運(yùn)作項(xiàng)目過程中需要明確本級(jí)政府可以留存的土地出讓凈收益的比例。需要注意，一些個(gè)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目可能本身就與鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)聯(lián)，土地收益留存可以用于該項(xiàng)目的比例就會(huì)提高，也符合政策要求，要充分利用政策紅利。

三是要科學(xué)合理估算項(xiàng)目開發(fā)過程中直接產(chǎn)生的稅收及其他非稅收入，要預(yù)測(cè)未來產(chǎn)業(yè)稅收和財(cái)政能力的增長(zhǎng)情況等。通過書面形式約定如財(cái)稅增量不足以平衡和補(bǔ)足項(xiàng)目投資及收益，則以政府未來年度預(yù)算內(nèi)其他資金予以補(bǔ)足。要通過合理的機(jī)制避免政府隱性債務(wù)，避免財(cái)政支出與項(xiàng)目付費(fèi)必然關(guān)聯(lián)和一一對(duì)應(yīng)。

四是要明確政府增量財(cái)稅收入返還平臺(tái)公司的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及平臺(tái)公司兌付社會(huì)投資人投資收益的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，通過違約罰則提高政府和平臺(tái)公司的違約成本。

五是積極引導(dǎo)和配合地方政府片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目與地方政府專項(xiàng)債、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼性資金、地方國(guó)企信用債和收益?zhèn)扔袡C(jī)結(jié)合，與PPP模式、TOT模式、BOT模式等整合運(yùn)用，降低項(xiàng)目資金峰值，加快項(xiàng)目推進(jìn)，提高項(xiàng)目收益，滿足各方訴求。

六是在項(xiàng)目運(yùn)作前期積極了解專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資的規(guī)模企業(yè)對(duì)片區(qū)內(nèi)土地的投資意向，及時(shí)鎖定相關(guān)合作方，為提前鎖定項(xiàng)目土地出讓收入做好鋪墊，也為項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)可行性提供增信。

三、XOD模式

“XOD模式”，是TOD（公共交通導(dǎo)向）、EOD(教育設(shè)施導(dǎo)向或生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）、HOD（綜合醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向）、AOD模式（政府規(guī)劃導(dǎo)向）、SOD模式（社會(huì)服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向）、POD（城市公園等生態(tài)設(shè)施導(dǎo)向）等在內(nèi)的、滿足現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展多種需求的開發(fā)模式的統(tǒng)稱。本質(zhì)上都是以某一核心要素、關(guān)鍵資源、重要驅(qū)動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，向外衍生和延伸，形成一定的功能聚集區(qū)和業(yè)態(tài)綜合布局地，注重土地資源的集約利用、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及人與自然的和諧發(fā)展。XOD模式中運(yùn)用比較廣泛的主要是TOD和EOD。

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)普遍存在外部性，外部性是指“那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無須補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍保獠啃钥煞譃檎獠啃院拓?fù)外部性。其中，正外部性表示某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行活動(dòng)所帶來的私人收益小于該活動(dòng)所帶來的社會(huì)收益，當(dāng)私人成本小于該活動(dòng)所造成的社會(huì)成本時(shí)被稱作負(fù)外部性。為了避免市場(chǎng)失靈和提高資源配置效率，政府一般會(huì)通過財(cái)政投入來有效干預(yù)外部性問題，使得私人與社會(huì)的成本和收益趨于平衡。

XOD正是基于基礎(chǔ)設(shè)施的較強(qiáng)的正外部性，經(jīng)能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的公共資源和產(chǎn)品所發(fā)揮的正外部性價(jià)值內(nèi)部化，進(jìn)而吸引社會(huì)資本提供正外部性產(chǎn)品的積極性。

政策依據(jù)

1. EOD模式是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)EOD的兩個(gè)文件，《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)）、關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》的通知，生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項(xiàng)目捆綁，除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營(yíng)期間政府付費(fèi)，不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益。力爭(zhēng)在不依靠政府投入的情況下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡。不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)

業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，依托項(xiàng)目承擔(dān)單位僅為一個(gè)市場(chǎng)主體。須在項(xiàng)目層面實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入。EOD主要政策如下：

圖片來源：生態(tài)環(huán)境部

2. TOD模式是"以公共交通為導(dǎo)向"的開發(fā)模式。是一種以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)。其中公共交通主要是地鐵、輕軌、車站等軌道交通及巴士干線，然后以公交站點(diǎn)為中心、以400—800m(5-10分鐘步行路程)為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)。以實(shí)現(xiàn)各個(gè)城市組團(tuán)緊湊型開發(fā)的有機(jī)協(xié)調(diào)模式。筆者認(rèn)為，TOD也應(yīng)包括鐵路沿線及站場(chǎng)周邊的土地開發(fā)和站城一體化。

EOD主要政策如下：

 ▌2012年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)支持對(duì)軌交用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)利用，收益用于彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)虧損。

▌2013年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布33號(hào)文（《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》）提出，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。

▌2014年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，規(guī)定了鐵路沿線實(shí)施土地綜合開發(fā)的原則、界限、政策、監(jiān)管等問題，提出了支持以自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設(shè)用地，鼓勵(lì)對(duì)既有鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)。

新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時(shí)取得土地綜合開發(fā)權(quán)，相應(yīng)用地可按開發(fā)分期約定一次或分期提供，供地價(jià)格按出讓時(shí)的市場(chǎng)價(jià)確定。新建鐵路項(xiàng)目已確定投資主體但未確定土地綜合開發(fā)權(quán)的，綜合開發(fā)用地采用招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)，并將統(tǒng)一聯(lián)建的鐵路站場(chǎng)、線路工程及相關(guān)規(guī)劃條件、鐵路建設(shè)要求作為取得土地的前提條件。

交易邏輯

EOD模式是推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合，肥瘦搭配。一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項(xiàng)目的投入要素一體化推進(jìn)建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施。在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。依托項(xiàng)目中生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任主體為企業(yè)的不適宜EOD模式，不得超出依托項(xiàng)目范圍，泛化項(xiàng)目收益，將稅收和土地出讓金等政府財(cái)政收入納入項(xiàng)目收益。

生態(tài)環(huán)境治理可以包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等。

關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)可以包括生態(tài)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游、康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目；數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)項(xiàng)目；“光伏+”等新能源、生物質(zhì)能利用等清潔能源項(xiàng)目；國(guó)家儲(chǔ)備林、經(jīng)濟(jì)林伐木銷售、林下經(jīng)濟(jì)以及碳匯指標(biāo)交易；廢棄礦山資源利用收入；固廢處理、污水處理收入等等。

TOD模式可以包括與公共交通（一般是地鐵）建設(shè)有關(guān)的各類附屬經(jīng)營(yíng)性設(shè)施的開發(fā)建設(shè)，主要目的是通過“地鐵+物業(yè)”的模式，用經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的銷售、出租、經(jīng)營(yíng)等實(shí)現(xiàn)的收入彌補(bǔ)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的巨額虧損，緩解財(cái)政承受壓力，平滑財(cái)政支出責(zé)任。

實(shí)施流程

EOD模式：

一、識(shí)別項(xiàng)目，整體謀劃。識(shí)別生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，明確一體化實(shí)施的可行性，初步確定項(xiàng)目實(shí)施邊界和目標(biāo)要求等。

二、綜合測(cè)算，優(yōu)化邊界。分析項(xiàng)目綜合成本與總體收益，算好整體賬、綜合賬，在確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目收益反哺生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目邊界范圍，構(gòu)建項(xiàng)目投資與收入相平衡的項(xiàng)目包，確定建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)路線等。明確項(xiàng)目收入、運(yùn)營(yíng)成本、交易結(jié)構(gòu)等核心條件。

三、項(xiàng)目立項(xiàng)，推進(jìn)落地。根據(jù)項(xiàng)目具體情況，可進(jìn)行子項(xiàng)目分別立項(xiàng)整體實(shí)施，或者整體立項(xiàng)。政府投資項(xiàng)目按照招投標(biāo)等有關(guān)要求，采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定項(xiàng)目實(shí)施主體。企業(yè)投資項(xiàng)目按照招商引資等有關(guān)要求，確定項(xiàng)目實(shí)施主體。立項(xiàng)完成后，需要結(jié)合項(xiàng)目的資金平衡機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、投融資邏輯等編制實(shí)施方案，報(bào)政府相關(guān)部門審批后開展招標(biāo)采購(gòu)流程。

四、績(jī)效考核，加強(qiáng)管理。明確生態(tài)環(huán)境治理成效要求，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)及考核機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目各方管理職責(zé)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管。

TOD模式：

以鄭州TOD做地為例：

1.軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)地塊和籌資地塊的做地主體為鄭州地鐵集團(tuán)。各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)政府批準(zhǔn)的做地實(shí)施方案與鄭州地鐵集團(tuán)簽訂做地協(xié)議。鄭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)將土地從 “毛地”“生地”開發(fā)整理成 “凈地”“熟地”。

2.軌道交通綜合開發(fā)用地出讓后的土地出讓總價(jià)款,在扣除33%計(jì)提事項(xiàng)后,剩余67%的成本及凈收益全部撥付做地主體。

3.軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)主要是指結(jié)合軌道交通車輛段、停車場(chǎng)、區(qū)間、站點(diǎn)及附屬設(shè)施,對(duì)其范圍內(nèi)的土地及周邊地塊進(jìn)行地上、地下空間開發(fā)利用,建立集交通、商務(wù)、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城市功能區(qū)。

4.由鄭州地鐵集團(tuán)提前墊資實(shí)施的為綜合開發(fā)使用的地上、地下主體工程計(jì)入預(yù)留工程建設(shè)成本,由土地受讓人承擔(dān)，納入土地出讓合同條款。

做地政策本質(zhì)上是將土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)需要的征地拆遷補(bǔ)償和前期開發(fā)交由地方國(guó)企實(shí)施，鄭州的做法沒有涉及一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，而是通過土地出讓金的留存并撥付做地主體實(shí)現(xiàn)做地主體的資金平衡。

四、資源補(bǔ)償模式

交易邏輯

為了彌補(bǔ)社會(huì)資本對(duì)本應(yīng)由政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)資金的支持，確保社會(huì)資本獲取合理的投資回報(bào)，由政府梳理所屬區(qū)域內(nèi)可配置于社會(huì)資本的資源，主要指礦產(chǎn)資源（河砂、砂石礦、煤礦、金屬礦、頁(yè)巖氣等）、具備穩(wěn)定收益的存量資產(chǎn)（包括水廠、供暖、房產(chǎn)等）等，社會(huì)資本自行或與地方國(guó)企共同獲取優(yōu)質(zhì)資源的開發(fā)利用和運(yùn)營(yíng)收益的權(quán)利，通過資源價(jià)值的挖掘和開發(fā)，彌補(bǔ)在無收益基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入，整體上實(shí)現(xiàn)資金平衡。與EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。

而礦產(chǎn)資源的權(quán)屬主要是指礦業(yè)權(quán)（包括探礦權(quán)和采礦權(quán)），除國(guó)家規(guī)定不宜公開礦種外，需要以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。按照2015年水利部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號(hào)），非季節(jié)性河流依法實(shí)行河道采砂許可。季節(jié)性河流，采砂管理以礦產(chǎn)資源管理為主，依法實(shí)行采礦許可。

即資源補(bǔ)償模式無法像片區(qū)開發(fā)或EOD那樣，將若干個(gè)項(xiàng)目打包成一個(gè)項(xiàng)目由一個(gè)主體實(shí)施，基本邏輯是社會(huì)資本為政府在某些項(xiàng)目（稱為被補(bǔ)償項(xiàng)目）付出了成本、代價(jià)或做出貢獻(xiàn)，在另外一些領(lǐng)域和項(xiàng)目（稱為補(bǔ)償項(xiàng)目）通過技術(shù)操作獲取資源和資產(chǎn)，補(bǔ)償項(xiàng)目的資源資產(chǎn)的開發(fā)收入足以覆蓋其本身投資和被補(bǔ)償項(xiàng)目中社會(huì)資本付出的成本和代價(jià)。

主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注事項(xiàng)

1.資源的獲取規(guī)避不了公開招采的程序，在資源獲取方面存在較大不確定性。需要約定未成功獲取資源的處理機(jī)制。

2.資源的開發(fā)存在空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、報(bào)建手續(xù)、市場(chǎng)銷售等方面的風(fēng)險(xiǎn)，需要前提深入論證分析，做好風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

3.政府配置的資源未必都是優(yōu)質(zhì)的資源，受信息不對(duì)稱影響，補(bǔ)償項(xiàng)目可能會(huì)演變成被補(bǔ)償項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇社會(huì)資本的資金回收風(fēng)險(xiǎn)。

五、EPC+F模式

交易邏輯

“EPC+F”模式中的“EPC”是一種依法合規(guī)的總承包模式，其中“F”即Financial融資的意思，要求中標(biāo)承包商負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的部分或全部資金籌集工作，其本質(zhì)來源于政府資金暫時(shí)短缺，施工過程中政府需延遲支付?！癊PC+F”模式一般由政府或其相關(guān)部門作為建設(shè)單位通過公開招標(biāo)方式選取中標(biāo)承包商，在建設(shè)期內(nèi)部分支付或者不予支付，在建設(shè)期滿3-5年內(nèi)分批支付總承包款，并支付一定融資利息。需要注意，現(xiàn)階段受《政府投資條例》約束，政府部門或事業(yè)單位作為建設(shè)單位的延遲支付項(xiàng)目涉嫌違規(guī)BT以及為政府投資項(xiàng)目墊資施工，有關(guān)墊資項(xiàng)目的量化界定標(biāo)準(zhǔn)，詳見《何謂“墊資項(xiàng)目”？》。故此，一般EPC+F項(xiàng)目的建設(shè)主體都由地方國(guó)有企業(yè)來承擔(dān)。

EPC+F的主要特點(diǎn)：

1. 從產(chǎn)權(quán)主體責(zé)任上看，投融資責(zé)任應(yīng)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，形成的固定資產(chǎn)歸建設(shè)單位所有，形成資產(chǎn)若可經(jīng)營(yíng)，則經(jīng)營(yíng)性收益也歸建設(shè)單位所有。而在“EPC+F”模式下，建設(shè)單位將投融資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給承包方，資產(chǎn)所有權(quán)及將來可能存在的收益權(quán)仍歸建設(shè)單位所有，存在著明顯的“責(zé)、權(quán)、利”不統(tǒng)一、不對(duì)等的情況。

若建設(shè)單位授予承包商相應(yīng)資產(chǎn)及其收益權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（要符合25號(hào)令的特許經(jīng)營(yíng)范圍），承包商根據(jù)協(xié)議約定在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)形成無形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，且享有資產(chǎn)一定期限的收益權(quán)，則項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成為特許經(jīng)營(yíng)BOT或者合規(guī)PPP模式。

2. 從負(fù)債主體上看，在建設(shè)單位資金來源無保障情況下，承包商無論以何種方式完成資金籌集活動(dòng)，建設(shè)單位承諾的付款都容易被界定為隱性債務(wù)，原因在于建設(shè)單位的付款義務(wù)與終究需要財(cái)政來承擔(dān)的責(zé)任之間是一一對(duì)應(yīng)的，即以預(yù)期的財(cái)政收入作為企業(yè)償債資金的來源，屬于變相融資。如沒有財(cái)政支出責(zé)任的項(xiàng)目，則完全不必以+F的方式實(shí)施，完全可以市場(chǎng)化融資，注意，此處的財(cái)政支出責(zé)任亦包括專項(xiàng)債或各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼等。

承包單位針對(duì)籌資活動(dòng)可以使用自有資金墊資，不增加企業(yè)負(fù)債；在自有資金不足情況下一是可以通過銀行借款融資，增加企業(yè)負(fù)債；也可以通過其他金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)新模式和方式去融資。

3.  從回款風(fēng)險(xiǎn)上看，無論政府支付節(jié)奏如何設(shè)置，按《預(yù)算法》規(guī)定政府的全部支出必須列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算并經(jīng)人大決議通過后才能支付，對(duì)于跨年度的還應(yīng)納入中期財(cái)政規(guī)劃。因此，未納入或無計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算的、未能按時(shí)發(fā)行專項(xiàng)債的、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼資金未能按時(shí)到位的“EPC+F”項(xiàng)目，回款風(fēng)險(xiǎn)較大。

4. 從招標(biāo)條件上看，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第9條規(guī)定，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)資金或者資金來源已經(jīng)落實(shí)，并在招標(biāo)文件中如實(shí)載明。其中資金來源已經(jīng)落實(shí)，是指資金雖然沒有到位，但其來源已經(jīng)落實(shí)，如專項(xiàng)債已獲批、銀行已經(jīng)承諾貸款等等。因此，“EPC+F”模式進(jìn)入招標(biāo)階段的前提至少是業(yè)主已落實(shí)資金來源。

“EPC+F”模式區(qū)別于目前常見的傳統(tǒng)施工總承包和PPP模式，穿透來看，應(yīng)視為承包商墊資施工模式。核心風(fēng)險(xiǎn)是回款保障以及隱性債務(wù)，需要政府將支付責(zé)任按年納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并通過合理的操作手段規(guī)避隱性債務(wù)。

主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注事項(xiàng)

墊資有風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施需謹(jǐn)慎。建筑施工企業(yè)參與地方的EPC+F項(xiàng)目，筆者認(rèn)為主要關(guān)注點(diǎn)和操作建議如下：

 1. 至少在項(xiàng)目包裝層面和招標(biāo)層面不涉及地方政府隱性債務(wù)，不涉及為政府墊資。即政府財(cái)政資金不論何種形式給到地方國(guó)企都不能與地方國(guó)企需要延期支付總承辦方的工程款及資金成本完全對(duì)應(yīng)。

 2. 項(xiàng)目本身能夠帶動(dòng)周邊的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，包括近期和中長(zhǎng)期，周邊的經(jīng)營(yíng)性收入可以由地方國(guó)企統(tǒng)籌運(yùn)用；項(xiàng)目業(yè)主的信用等級(jí)、資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流預(yù)計(jì)可以支撐項(xiàng)目回款。

 3. 項(xiàng)目本身是十四五規(guī)劃內(nèi)重點(diǎn)項(xiàng)目、納入年度實(shí)施計(jì)劃項(xiàng)目。

 4. 政府和地方平臺(tái)過往沒有長(zhǎng)期或經(jīng)常性違約事件，地方財(cái)力相對(duì)穩(wěn)健，負(fù)債率和財(cái)政自給率在合理區(qū)間內(nèi)，人口未出現(xiàn)連年負(fù)增長(zhǎng)，營(yíng)商環(huán)境較高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)良好。

 5. 能獲取第三方連帶責(zé)任擔(dān)保是上策。

 6. 項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)進(jìn)入一方市場(chǎng)、補(bǔ)足施工業(yè)績(jī)、戰(zhàn)略發(fā)展需要等方面有一定幫助，參照投資項(xiàng)目的測(cè)算邏輯，綜合考慮資金時(shí)間價(jià)值、融資成本等方面，內(nèi)部收益率確保在合理水平。

六、投融資+EPC模式

交易邏輯

此模式下主要適用地方國(guó)企實(shí)施的公益性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，前期建設(shè)資金存在缺口，預(yù)計(jì)會(huì)在未來年度通過財(cái)政支出、上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼以及用戶付費(fèi)收入等方式補(bǔ)足建設(shè)資金缺口，前提需要社會(huì)資本階段性的提供資金支持，社會(huì)資本可以選擇權(quán)益類或債務(wù)類方式支持平臺(tái)公司，權(quán)益類包括直接認(rèn)購(gòu)平臺(tái)股權(quán)、與平臺(tái)共同成立項(xiàng)目公司、社會(huì)資本組建基金認(rèn)購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)、社會(huì)資本購(gòu)買政府引導(dǎo)基金或平臺(tái)發(fā)起的產(chǎn)業(yè)基金份額等，債務(wù)類包括自行或引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)為平臺(tái)融資提供擔(dān)保、為平臺(tái)提供融資租賃或保理等融資路徑、引入非標(biāo)定融產(chǎn)品為平臺(tái)融資等。

平臺(tái)公司取得政府法定授權(quán)，擁有一定區(qū)域范圍或項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等權(quán)限，平臺(tái)公司通過“兩招并一招”模式，通過“社會(huì)投資人+EPC”模式公開招標(biāo)選定社會(huì)投資人，中標(biāo)社會(huì)投資人與平臺(tái)公司組建項(xiàng)目公司或提供融資服務(wù)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該區(qū)域的投融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)，施工部分由具備施工能力的社會(huì)投資人自行實(shí)施。社會(huì)資本與平臺(tái)公司約定退出機(jī)制、節(jié)點(diǎn)和退出方式，社會(huì)資本的目標(biāo)是階段性為政府平臺(tái)公司提供資金支持，讓渡資金的機(jī)會(huì)成本和時(shí)間價(jià)值，通過基建項(xiàng)目的施工利潤(rùn)總體平衡。

主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注事項(xiàng)

 與EPC+F項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)基本一致，需要注意的是，股權(quán)的進(jìn)入和退出需要履行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易程序，關(guān)注自身企業(yè)的財(cái)經(jīng)管理紅線，避免發(fā)生違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)拆借資金等行為的發(fā)生。

七、土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式

土地整備一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

土地整備的概念主要來源于深圳市，主要目的是解決城中村改造的歷史遺留問題以及存量低效無效用地的盤活，以《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》、《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌辦法（征求意見稿）》為主要政策依據(jù)，主要實(shí)施邊界：

1. 土地整備的主要范疇：以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及其成員實(shí)際掌控用地為主要實(shí)施對(duì)象，適用于以未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地、已征未完善出讓手續(xù)用地、國(guó)有已出讓用地等存量低效用地。其中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位主要原來的農(nóng)村區(qū)域城市化后形成新的街道、社區(qū)工等基層自治管理單位，或者原村集體經(jīng)濟(jì)公司化的法人主體。

2. 主要實(shí)施思路：利益統(tǒng)籌項(xiàng)目按照政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會(huì)參與的原則，綜合考慮項(xiàng)目范圍內(nèi)未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法用地，通過規(guī)劃、土地、資金、產(chǎn)權(quán)等統(tǒng)籌手段，完成整備范圍內(nèi)土地確權(quán)。

政府與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位“算大賬”，通過資金安排、土地確權(quán)、用地規(guī)劃等手段，安排土地，保障空間需求。原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位與相關(guān)權(quán)益人“算細(xì)賬”，通過貨幣、股權(quán)和實(shí)物安置等手段，確保權(quán)益人相關(guān)權(quán)益。

3. 留用土地：是指按本辦法核算并確認(rèn)給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的用地，包括項(xiàng)目范圍內(nèi)已批合法用地、項(xiàng)目范圍外調(diào)入合法指標(biāo)以及本項(xiàng)目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

留用土地包括基礎(chǔ)建筑面積、配套建筑面積和共享建筑面積?；A(chǔ)建筑面積歸屬于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，用于社區(qū)發(fā)展和搬遷安置。配套建筑面積為配建的社區(qū)級(jí)公共設(shè)施，建成后無償移交政府，產(chǎn)權(quán)歸政府所有。共享建筑面積60%用于人才住房、公共租賃住房、保障性租賃住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)，其余40%的建筑面積通過利益共享歸屬于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。

4. 實(shí)施內(nèi)容與交易結(jié)構(gòu)：原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體作為搬遷主體，組織在土地整備單元內(nèi)的搬遷補(bǔ)償、建筑物拆除、配建社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)安置房、保障性租賃住房、商品住宅開發(fā)等，留用地協(xié)議方式出讓給不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)主體，地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照不同功能分類收取，加權(quán)價(jià)格要遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體獲取土地使用權(quán)后，通過房地產(chǎn)開發(fā)的收入、政府的財(cái)政資金安排以及配套社區(qū)商業(yè)的運(yùn)營(yíng)等覆蓋項(xiàng)目全部的土地整理和二級(jí)開發(fā)成本。

綜上所述，土地整備主要是指針對(duì)村集體的協(xié)議搬遷行為，主要踐行的原則是“自主自愿”，在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其所控制的國(guó)有建設(shè)用地（規(guī)劃已調(diào)整為國(guó)有土地，但是未征地或者雖已征地但是未完成出讓手續(xù)），通過招標(biāo)方式引入土地前期整理合作方、或者自行組織完成改造范圍內(nèi)改造意愿征詢、土地房產(chǎn)調(diào)查、搬遷補(bǔ)償和土地地平整等前期工作，在達(dá)到土地出讓條件后由政府以協(xié)議出讓方式將土地使用權(quán)出讓給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)應(yīng)的法人單位或者合作的市場(chǎng)主體或者二者合作，通過上述操作實(shí)現(xiàn)“城中村”開發(fā)改造的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。

從法律合規(guī)角度，土地整備是通過征收的方式依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的土地儲(chǔ)備行為。應(yīng)當(dāng)符合土地儲(chǔ)備的相關(guān)政策要求。在土地整備這類土地儲(chǔ)備操作模式中，筆者認(rèn)為大體合規(guī)，原因如下：

  1. 土地整備的實(shí)施主體或搬遷主體并非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)是把征地拆遷補(bǔ)償服務(wù)和儲(chǔ)備土地前期開發(fā)兩個(gè)環(huán)節(jié)，通過政府購(gòu)買服務(wù)和政府采購(gòu)的方式授予原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體，土地整理完成后還是有土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)儲(chǔ)存以備供應(yīng)，即土地整備并沒有突破土地儲(chǔ)備的紅線要求，在深圳的新版征求意見的辦法中，也明確“留用地在出讓前，應(yīng)先行完成土地入庫(kù)相關(guān)手續(xù)”，也明確處于公益目的和非建設(shè)用途的的歷史征地不適用土地整備辦法，即公益屬性的拆遷屬“法定征收”，由政府主導(dǎo)并具備行政強(qiáng)制性，與土地整備這種市場(chǎng)化的協(xié)議搬遷是有本質(zhì)區(qū)別的。

 2.土地整備的村集體留用地通過協(xié)議方式出讓，也并不違背法律法規(guī)要求。根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，協(xié)議出讓是指國(guó)家以協(xié)議方式將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓，但商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外。

按照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)。

協(xié)議出讓本就是法律法規(guī)允許的土地出讓方式之一，城市更新范疇中很多子項(xiàng)目的土地出讓，比如保障性安居工程、文體設(shè)施、歷史文化保護(hù)、科教創(chuàng)新等，界定為不具備公開招標(biāo)拍賣的標(biāo)準(zhǔn)，并無不妥。土地整備這種需要統(tǒng)籌各方利益、歷史遺留問題混雜以及土地色彩濃郁的地塊，自然符合協(xié)議出讓的標(biāo)準(zhǔn)。

3. 有關(guān)隱性債務(wù)，土地整備中，實(shí)施主體是原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益人或市場(chǎng)化主體，其所付出的前提拆遷補(bǔ)償成本主要通過留用地的投資開發(fā)來覆蓋，沒有固化政府中長(zhǎng)期支付責(zé)任，政府財(cái)政資金運(yùn)用可能僅僅是一小部分資金來源，類似投資補(bǔ)助之類。沒有觸及隱性債務(wù)的“雷區(qū)”。

做地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

“做地”一詞，主要來源于廣州的“做地十條”——《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（穗府辦函〔2023〕12號(hào)）和鄭州的《關(guān)于印發(fā)鄭州市城市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施管理辦法(暫行)的通知》（鄭政文〔2021〕57號(hào)），主要實(shí)施邊界：

其中，廣州的“做地十條”主要內(nèi)容分析：

1. 做地和土地收儲(chǔ)相分離，將土地整理各項(xiàng)前期具體工作獨(dú)立開展，形成凈地后向土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)交儲(chǔ)。

2. 政府認(rèn)定國(guó)有企業(yè)作為做地主體。

3.做地主體自主籌集資金，負(fù)責(zé)征收補(bǔ)償安置工作，實(shí)施“七通一平”，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲(chǔ)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過貸款、企業(yè)債、公司債等其他金融工具對(duì)做地主體予以做地資金支持。鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)立做地專項(xiàng)基金，支持做地主體融資。

4.政府以新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的一定比例向做地主體支付收儲(chǔ)補(bǔ)償款。

5.可將做地與土地開發(fā)建設(shè)一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項(xiàng)工作并按規(guī)定繳納土地出讓金后，以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權(quán)，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

6.賦予軌道交通站場(chǎng)綜合體（TOD）蓋板以下綜合用地的地價(jià)優(yōu)惠。

7.已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議超過一定比例，政府可以行使強(qiáng)制征收的權(quán)力。